一、建立执行预立案登记制度的必要性及概念

    近年来，“执行难”已经严重困扰着人民法院执行工作的有效开展，甚至已经成为人民法院“司法难”的代名词。究其执行难的原因，从诸多学者、包括中央11号文件都归结为四大类，即“被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动”等。针对执行难的原因，各级人民法院也都相继创新并制定出一批解决执行难的有效制度和措施，比如，联动制约机制、联席会议制度、限制被执行人高消费、出境游玩和公告悬赏、电视曝光及财产调查等制度。尽管这些制度和措施对解决执行难起到了一定的积极作用，但仍然没有从根本上有效缓解执行难，因为，这些制度和措施仅能解决那些有财产可供执行并因此而受到行政干预、人为干预，不协助执行的案件，而大批的无财产可供执行的案件，被执行人难寻的案件也就自然地受不到这些制度和措施的制约，并且随着执行案件逐年上升，执行难问题还会愈来愈严重。如，据笔者对某基层人民法院近三年来已受理的执行案件调查显示，无财产可供执行的案件占进入执行程序案件的比例高达38.6%，（其中包括虽有财产但不宜、不能执行的情形），被执行难寻的案件也占9.8%。就全国法院而言，根据最高人民法院权威人士发布，无财产可供执行的案件约占进入执行程序案件的20%至30%。实践中，由于这两类案件得不到有效执行，极易形成长年积案，从而引发大量的涉执信访案件，给社会造成新的不稳定因素。因此，笔者认为，有必要尝试建立一种新型执行制度，这种制度旨在不损害当事人合法权益的前提下，减少进入执行程序案件的数量，从而解决人民法院人少案多和根本上缓解执行难问题，这一制度即为“执行预立案登记制度”。

    所谓执行预立案登记制度，是指对于符合人民法院受理条件的执行案件，经人民法院审查后，能够确认被执行人长期外出无法联系（难寻）,或申请执行人明确告知被执行人无财产可供执行或虽有财产但又不宜、不能执行等情形，可只进行预立案登记，而不进入执行程序，待发现被执行人线索或有可供执行的财产后，由申请执行人重新提出申请正式立案执行。

    二、建立执行预立案登记制度的法律依据

    我国《民事诉讼法》对在执行过程中，由于出现了某种特殊情形而导致案件暂时不能执行的，实行的是执行中止制度。案件一旦中止执行，只有在中止执行的情形消失后，执行程序才能恢复并继续执行。该法第232条规定了5种中止执行的情形，其中第5项明确规定了“人民法院认为应当中止执行的其他情形”。“其他情形”就包括最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第102条第2项“被执行人确无财产可供执行的”。“被执行人确无财产可供执行”，不但作为上述执行中止的一种情形使执行程序暂时停止，而且还作为“终结本次执行程序”的必备条件，在2008至2009年度全国集中清理执行积案活动中，终结执行了一大批无财产执行积案。为了正确使用“终结本次执行程序”，中央政法委和最高人民法院于2009年3月19日联合下发了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》。“通知”明确规定了有下列情形之一的，可适用《民事诉讼法》第233条第6项“人民法院认为应当终结执行的其他情形”的规定，并经合议庭评议，裁定终结本次执行程序后结案。（1）被执行人确无财产可供执行，申请执行人书面同意人民法院终结本次执行程序的；（2）因被执行人无财产而中止执行满两年，经查证被执行人确无财产可供执行的；（3）申请执行人明确表示提供不出被执行人的财产或财产线索，并在人民法院穷尽财产调查措施之后对人民法院认定被执行人无财产可供执行书面表示认可的；（4）被执行人的财产无法拍卖变卖，或者动产经两次拍卖、不动产或其他财产权经三次拍卖仍然流拍，申请执行人拒绝接受或者依法不能交付其抵债，经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无其他财产可供执行的；（5）作为被执行人的企业法人被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业后既无财产可供执行，又无义务承受人，也没有能够依法追加变更执行主体的；（6）经人民法院穷尽财产调查措施，被执行人确无财产可供执行或虽有财产但不宜强制执行，当事人达成分期履行和解协议的；（7）被执行人确无财产可供执行，申请执行人属于特困群体，执行法院已经给予其适当救助资金的。

    以上所述表明，无论是“执行中止制度”或是“终结本次执行程序制度”，均是将执行案件暂时退出执行程序的一种特殊制度。其适用的前提是被执行人确无财产可供执行，实践中，还应该包括被执行人下落不明而导致案件长期得不到执行的情形。而构建“执行预立案登记制度”，前提同样是在查清被执行人确无财产可供执行或长期下落不明的情况下才予以“预立案登记”。其目的和价值取向不单是为了使执行受案数减少，从而减少执行积案对人民法院、对执行人员的压力，而且还同“执行中止制度”、“终结本次执行程序制度”的目的和价值取向一样，都是在法律允许的范围内充分保护债权人的合法权益，只不过是为了缓解执行难，节省司法资源，将符合“中止执行”和“终结本次执行程序”条件的案件程序前置而已。

    综上所述，构建执行预立案登记制度，并不违背有关法律规定的精神，即在法律上是有根据的。

    三、建立执行预立案登记制度必须遵循的原则

    依据上述探讨构建执行预立案登记制度的目的和价值取向，构建该制度必须遵循如下原则：

    1、法律规定精神的原则。构建执行预立案登记制度，要以规范性文件作为载体、具体实施规定来体现，而制定这种规范性文件以及具体规定，必须符合法律规定的精神。为了防止乱用、滥用预立案登记制度的情况发生，在具体实施过程中必须明确不能随意扩大登记范围，即仅限于被执行人确无财产可供执行的案件和被执行人长期下落不明的案件。否则，实行这项制度就有可能产生“乱执行”、侵害当事人合法权益等不良作用。

    2、当事人自愿原则。当事人自愿原则是该制度的最基本原则之一，即构建执行预立案登记制度是建立在当事人自愿基础之上的，不能仅为了追求少受案而强行给不符合条件的执行案件办理预立案登记，如果是这样，那么就失去了构建该制的初衷。因此，人民法院立案机构的工作人员必须具有较强的责任心和为民意识，在对案件进行严格审查的同时，要及时向当事人辩法析理，以及讲明执行不能可能带来的执行风险。并且还要讲明进行预立案登记不光是为了减轻人民法院执行工作压力，而且还可以减轻其本人的诉累等问题。只有对既符合登记条件，当事人又自愿的案件方可进行执行预立案登记。

    3、有利于保护债权人合法权益原则。保护债权人合法权益原则是构建执行预立案登记制度的根本价值取向。首先，必须确保对债权人再次提出的申请随时给予立案执行，即不受执行时效等条件限制；其次，凡是经过执行预立案登记的案件，在登记期间，一旦发现被执行人有新的财产，即使没有重新办理正式立案手续，紧急情况下，人民法院也可以根据当事人的请求，及时采取保全措施，以利于债权人实现债权和案件能够得到顺利执行。