【内容摘要】

    行政行为利害关系人的确定决定着当事人是否有原告主体资格，一般可从当事人与行政行为是否具有公法上的利害关系来判断。行政机关作出行政处罚决定是为了维护公共利益，是否履行该行政处罚决定对可能的受益人在公法上的权利和利益不产生影响，可能产生影响的是私法上的权益，当事人可能因该行政行为对象的事实关系而获得个人利益，这种情况下其不是行政行为争议中的利害关系人，该个人利益的获得也不能成为其享有行政诉权的基础。

    何某某诉淮滨县自然资源局不履行法定职责行政争议案

    ——行政行为利害关系人的判断

    【关键词】

    行政处罚利害关系人 权利救济

    【裁判要旨】

    行政机关作出行政处罚决定是为了维护土地管理秩序的公共利益，是否履行该行政处罚决定对可能的受益人在公法上的权利和利益不产生影响，可能产生影响的是私法上的权益。本案中，县自然资源局对违法占地建筑进行处理后若及时申请人民法院强制执行，可能将使何某某获得事实上的利益，但该利益只是行政机关依法维护公共利益的同时，因何某某与该行政行为对象的事实关系而获得的个人利益，其不是行政行为争议中的利害关系人，该个人利益的获得也不能成为其享有行政诉权的基础。

    【相关法条】

    《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

    《最高人民法院关于适用的解释》第一条：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： ......（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

    《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

    《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条：公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。

    【基本案情】

    何某某主张毛某建房占其部分土地向行政机关举报反映，县自然资源局于2008年3月18日对毛某未经批准占用集体土地建房行为，以违反《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定为由，作出淮国土罚字（2008）第*号行政处罚决定决定：拆除在非法占用的集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。但县自然资源局未及时向人民法院申请强制执行。何某某后向法院提起民事侵权诉讼，法院认为毛某违法占地建房行为已经县国土资源局作出行政处罚决定，何某某的民事诉讼请求已包含在行政处罚决定中，遂驳回何某某民事案件的请求。何某某于2020年4月17日向县自然资源局递交强制执行申请书，申请县自然资源局依法强制执行淮国土罚字（2008）第*号行政处罚决定，县自然资源局于2020年4月20日对何某某的申请作出回复，认为依据《行政处罚法》第二十四条，对当事人的同一违法行为，不得给与两次以上罚款的行政处罚，因此，何某某请求对毛某非法占地进行重新处罚，无法律依据，不予支持。何某某遂以县自然资源局不履行强制执行淮国土罚字（2008）第*号行政处罚决定的法定职责提起行政诉讼，请求判决县自然资源局履行淮国土罚字（2008）第*号行政处罚决定的法定职责。

    【裁判结果】

    一审法院于2020年9月24日作出行政判决，驳回何某某的诉讼请求。宣判后，何某某提起上诉，市中级人民法院于2020年11月25日作出行政裁定，撤销一审判决，驳回何某某起诉。宣判后，何某某提起再审申请，河南省高级人民法院裁定，驳回何某某的再审申请。

    【裁判理由】

    法院生效裁判认为：（一）县自然资源局淮国土罚字（2008）第1号行政处罚决定是以毛某未经批准占用集体土地建房行为，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为依据作出的，县自然资源局行使的是行政机关对公共秩序的管理职责。其目的是为了加强土地管理，是为公共利益，而非专门为某个个人利益。何某某作为公民，有权对违法建设行为进行监督举报，有权向有关行政机关进行反映，有关行政机关应当针对相关反映、举报、建议依法履行职责，维护公共秩序，但有关行政机关是否查处、怎样查处，与何某某之间没有法律上的直接利害关系，不能将监督举报权利等同于对行政机关就举报监督事项作出行政行为提起行政诉讼的权利。如果行政机关对涉案违法建筑依法进行处理并申请人民法院强制执行，可能将使何某某获得事实上的利益，但该利益只是行政机关依法维护公共利益的同时，因其与该行政行为对象的事实关系而获得的个人利益，该个人利益不能成为其个人享有诉权的基础。（二）虽然本案从起因来看，何某某因诉称毛某的违法建房行为对其造成影响，而提出行政机关应履行行政处罚决定的诉讼，但是行政机关对涉案行政处罚决定的履行行为并不产生直接影响何某某合法权益的法律后果，与其权利义务没有直接利害关系，因此何某某不是本案的适格原告，应当依法驳回其起诉。综上，二审裁定驳回何某某的起诉正确，依法应予维持。

    【案例注解】

    本案涉及二个值得研究的问题：

    一、何某某是否具有请求县自然资源局履行法定职责的主体资格

    何某某的诉讼请求为：判令县自然资源局履行淮国土罚字（2008）第*号行政处罚决定（以下简称案涉行政处罚决定）的法定职责，而案涉行政处罚决定的相对人是违法占地行为人毛某，毛某并未对该行政处罚决定提起行政复议或者行政诉讼，该行政处罚决定已生效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。何某某并非该行政处罚决定的相对人，其是否有权提起本案履职之诉取决于何某某与案涉行政处罚决定履行是否有利害关系，即何某某是否属于行政诉讼法调整的利害关系人 。

    通过类案检索，最高人民法院在刘广明诉张家港市人民政府一案中对“利害关系人”如何判定提出了较为具体的标准。最高人民法院认为行政诉讼法规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格提起行政诉讼。如何判断是否有公法上利害关系标准，最高人民法院采用保护规范理论或者说保护规范标准，即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。

    本案中，如果行政机关对涉案违法建筑依法进行处理并申请人民法院强制执行，则毛某的违法占地行为会得到处罚与纠正，何某某诉称的被毛某非法占有的土地会恢复原状，回到何某某正常使用的状态，那么何某某会获得事实上的利益。但该利益是否构成法律上的利害关系呢？根据上述判断标准，利害关系应该是公法上的利害关系，一般不包括私法上的利害关系。何某某与毛某的违法占地行为纠纷属于民事纠纷，违法占地行为影响的是何某某的民事权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第一条，制定土地管理法的目的是为“加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展”。县自然资源局作出和履行被诉行政处罚决定是出于维护土地管理秩序的公共利益，是否履行该行政处罚决定对何某某在公法上的权利和利益不产生影响，可能产生影响的是何某某在私法上的权益。正如再审裁定中的评判理由，行政机关对涉案违法建筑依法进行处理并申请人民法院强制执行，可能将使何某某获得事实上的利益，但该利益只是行政机关依法维护公共利益的同时，因何某某与该行政行为对象的事实关系而获得的个人利益，该个人利益不能成为其个人享有诉权的基础。因此，何某某诉称的权益不属于公法上受保护的权益，有关行政机关对何某某的诉求是否处理、如何处理，与何某某之间并没有法律上的直接利害关系，故其起诉应当裁定驳回，二审法院将一审法院的判决驳回诉讼请求改为裁定驳回起诉正确。再审也据此驳回何某某的再审申请。

    二、何某某的权利救济途径探讨

    何某某因毛某的违法占地行为权益受到侵害，其向法院提起民事诉讼，法院认为毛某违法占地建房行为经县国土资源局作出行政处罚决定，何某某的民事诉讼请求已包含在行政处罚决定中，驳回何某某民事案件的再审申请。县自然资源局被诉行政处罚决定申请法院强制执行已超期。何某某向县自然资源局申请强制执行被诉行政处罚决定，请求对毛某非法占地进行重新处罚，县自然资源局不予支持。本案驳回何某某的再审申请后，何某某的合法权利如何维护成为难题，笔者认为何某某的权利救济途径有以下两种方式：

    （一）通过民事案件审判监督程序进入再审程序

    根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十八条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款规定情形的，人民检察院应当抗诉。笔者认为，何某某在民事诉讼中的请求为要求毛某排除妨碍，恢复土地原状并赔偿损失，而被诉行政处罚决定的内容为要求毛某拆除在非法占用的集体土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用土地。原民事判决认为何某某的民事诉讼请求已包含在行政处罚决定中，驳回何某某的诉讼请求认定事实及适用法律错误。1.虽然何某某在民事诉讼中的诉讼请求与被诉行政处罚决定的处罚结果上是一样的，但两者保护的法益和解决的问题是不同的，原民事判决把两者混为一谈并不合理。何某某与毛某的违法占地行为纠纷属于民事纠纷，违法占地行为侵害了何某某的民事权益，通过民事诉讼可以解决毛某侵犯何某某土地使用权的问题，何某某因毛某的侵权行为受到的损失能够得到填补，保护的是何某某的民事权益；2.行政处罚决定解决的是毛某违法占地行为侵害土地管理秩序的问题，保护的是土地管理公共利益，两者保护的法益不同。该行政处罚决定恰恰是作为民事诉讼案件中何某某主张权利的有力证据，这是民事诉讼对证据认定的问题。以民事裁判的方式对毛某的违法行为进行裁判，从而维护何某某在案涉土地上的合法权益，应是正确的解决纠纷的途径之一。

    （二）行政机关应及时作出新的行政处罚，弥补其对原行政处罚没有申请强制执行造成的后果。

    案涉行政处罚决定所涉及的非诉行政执行申请权属于行政公权力，是法律赋于行政机关的，行政机不能随意放弃，这既是权利也是职责。县自然资源局对作出的被诉行政处罚决定未及时申请法院强制执行，导致申请超期，无法再申请法院强制执行（法律规定行政机关自行强制执行的除外）。原行政处罚已经因超期未申请不再具有强制执行力，但只要违法占地者没有主动改正，行政机关应当及时履行管理职责作出新的行政处罚决定。

    本案中，行政机关可以重新作出行政处罚决定的事实和法律依据分析如下：一是毛某违法占地的行为一直持续存在，该违法行为不可能因长期占用而合法化。县自然资源局具有维护土地管理秩序的公共利益，消除违法行为的职责。这是行政机关应当重新作出行政处罚决定的基本法律要求。二是法律上并不存在障碍。行政行为的执行力是行政行为效力的最终实现，本案中，行政机关逾期未向人民法院申请强制执行，原行政处罚已失去法律强制执行力。原行政处罚对当事人已无约束力，属于失效的行政处罚。行政机关重新作出行政行为并不受到已失效行政行为的约束。法院在审查重新作出的行政处罚决定时，也无需特别考虑失效的行政处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》并没有禁止行政机关对同一违法行为且持续存的违法行为实施两次或以上的行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本条有两层意思：对当事人的同一个违法行为，可能存在两次以上的行政处罚；对当事人同一违法行为需要给予两次以上行政处罚的，不能给予两次以上的罚款处罚。故现行法律对一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不是限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。此外《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定了行政机关对其作出的行政行为具有自我纠错、主动改正的职责。同样，行政机关作出新的行政处罚，弥补其对原行政处罚没有申请强制执行造成的后果也是应有之义。故本案中，行政机关重新作出行政处罚并及时依法履行职责、申请法院强制执行，应为解决问题的方法之一。

来源：河南省高级人民法院官方网站